张保国历史性水域的性质与协调——以南海断续线内水域为研究对象-国际论坛

历史性水域的性质与协调——以南海断续线内水域为研究对象-国际论坛
本文发表于《国际论坛》2018年第1期。
作者:罗国强 刘晨虹
本文受2016年教育部人文社科重点基地重大项目“构建人类命运共同体与中国国际法理论创新”(16JJD820011)和2017年武汉大学法学院“双一流”建设项目的资助。
[摘要]中国在断续线内水域的历史性权利主张,直接关系着《联合国海洋法公约》生效前后断续线内水域性质的辨析与协调。一国享有历史性所有权的水域可称为依附于所有权的“历史性水域”,断续线内水域则构成中国自成一体的“历史性水域”。公约生效后,在断续线内上覆水域,若中国难以实现划定洋中群岛直线基线,可考虑对各岛礁单独划定领海基线,以此来实现中国“历史性水域”与适当面积之专属经济区的并存。根据海底区域的地形地貌,此区域应当由南海周边各国的大陆架以及国际海底区域构成,这种构成比“共同开发”政策更为符合中国的现实利益。
[关键词]断续线;历史性权利;历史性水域;区域性习惯国际法;《联合国海洋法公约》
海域性质的认定对国家在此海域的权利义务划分具有关键作用截教小徒。例如,在《联合国海洋法公约》(以下简称《公约》)体制下,海洋可划分为内水、领海及专属经济区等,世界各国在不同性质的海域享有不同的海洋权益。再如,若某水域构成“历史性水域”沈旭佳,相关国家在此水域的历史性权利理应得到尊重。中国在南海断续线内水域一直行使历史性权利,但此水域的性质问题在近一段时期内备受争议。在菲律宾单方面提起的“南海仲裁案”中,仲裁庭直接判断断续线内大部分水域为公海,并以“公海自由”否定了中国相关历史性权利的存在。在中国的国内立法及官方声明中,中国均提出过本国享有历史性权利的主张,而从“南海仲裁案”来看,辨析断续线内水域的性质并否定“公海海域”说,对于维护中国的历史性权利具有重要的理论意义。
此外,中国始终坚持通过和平谈判方式解决南海争端,那么在谈判过程中,中国注定要有所坚持并有所放弃。至于应坚持何者并放弃何者,则要综合考虑哪种主张能够在拥有充分的理论依据及可行性的基础上,维护并扩大中国的现实利益。本文欲在辨析断续线内水域的性质的基础上,分析《公约》生效后,此水域的协调问题,从而为中国在谈判过程中解决南海争端提供更多的选择和更为现实的路径。
一、断续线内水域的特征
《公约》生效前,断续线内形成了与中国历史性权利相关的区域性习惯国际法,中国对南海诸岛及其内部和附近水域享有历史性所有权——即领土主权,并与其他南海周边国家在其他绝大部分水域共享历史性捕鱼权,世界各国在断续线内享有航行自由。在此区域性习惯国际法的调整下,断续线内水域(在断续线划定之前称为“南海海域”)具有如下一些特征。
(一)与中国的领土不可分割
首先,基于远洋航行及捕鱼活动的发展,中国人民发现并开发利用了南海诸岛,中国政府也对南海诸岛进行了主权管辖,故而中国对南海诸岛的历史性所有权是在中国实施历史性捕鱼权及航行权的基础上建立的。其次,由于南海岛礁面积较小、地理位置偏远且大多缺乏淡水,即便被纳入中国领土,也无人在此定居,而是主要为中国的捕鱼和航行活动所用,例如作为航海指南中的地理标志,或者成为渔民远洋捕鱼时的休憩之所,故而中国历史性所有权的建立主要用于辅助中国的历史性捕鱼权及航行权的实施。
基于上述各项历史性权利之间相辅相成的关系,南海海域与中国的领土之间构成了不可分割的整体。
(二)由中国发挥主导作用
这一特征主要表现为南海海域主要由中国管辖及利用。在古代朝贡体制下,中国与其他南海周边国家之间属于宗主国与藩属国的关系,这些藩属国长期向中国纳贡称臣雷有辉,中国则对其进行保护与管辖。因此,在由宗主国与藩属国共同包围的南海,中国在管辖此海域的过程中承担了主要责任。例如,在郑和第一次下西洋期间,郑和船队通过招抚加军事镇压的方式肃清了南海的流寇,恢复了南海区域的和平局势。
基于南海岛礁的作用,南海海域主要为中国所用,并成为中国渔民从事渔业生产的基地。近年来,中国在南海建立的渔场已占断续线内水域面积的70%以上。
当然,当时的中国政府也允许其他南海周边国家利用南海海域。但这些国家仅在本国陆地之附近海域捕鱼,或者仅利用南海通商。因此超新星组合,当时的南海主要由中国管辖及利用,中国在其中居于主导地位。
(三)与线外水域相区隔
水域的区隔自然是基于断续线而产生的。在中国政府于1947年出版的《南海诸岛位置图》中,南海断续线正式出现。中国政府划定断续线的主要目的为:第一,维护中国在南海的领土主权;第二,区隔中国与其他南海周边国家之间的海域空间,明确由本国主导、与本国领土不可分割以及本国实施历史性捕鱼权的水域范围,维护中国的历史利益。当然,这种区隔并不排斥其他南海周边国家在断续线内水域的历史性捕鱼权,而只是防止其他南海周边国家的专属管辖海域深入断续线,从而侵犯中国的历史利益。因此可以说,断续线的区隔作用明确了专门供中国与其他南海周边国家行使历史性捕鱼权的水域范围。
断续线划定后,有学者否认其与海洋之间的联系,并认为其最多与岛礁相关。这种观点是片面的。国民政府统治时期,内政部专门负责国家领域的勘测及国家疆界的确定,断续线便主要由该部门组织划定。若不是为了区隔海域,而仅是囊括岛礁、宣示主权,当时的中国政府只需在南海诸岛外围随意划线即可,而无需派出专职部门进行测量。此外,有学者认为断续线是南海诸岛与相邻相向国家海岸的中间线,还有学者采用其他方法测量出了断续线的地理坐标,并得出断续线的走向、形态与下伏地形特征相符合。虽然上述两种方法存在出入,但至少可以肯定,断续线的划定遵循了某种与海洋划界相关的方法和规律。因此,断续线旨在区隔中国与其他南海周边国家之间的海域空间。
断续线属于涉及中国历史性权利的区域习惯国际法的内涵之一,由于此习惯国际法已经经由南海周边国家的同意而生效,断续线也就产生了确认中国领土主权以及区隔海域空间的效力,成为中国与其他南海周边国家间进行海域划界的参考。例如,断续线最初由十一段组成,1953年,经国务院审定,去掉了北部湾中的两段。2000年,中国同越南在北部湾划定了领海、专属经济区和大陆架的分界线。由于白龙尾岛划归越南等原因,北部湾的分界线与此海域被去掉的两条断续线的具体位置并未完全重合,但两者的起点、终点及总体走向基本一致,前者并未明显偏离后者,而是在后者基础上作了一定调整。这种海域划界方式很明显体现了其对原有断续线的承继,也体现了中国政府对自身所享有权利的某种处分权,而这种处分权在本案中实际上得到了越南政府的接受。
二、水域性质的辨析
(一)国际社会对水域性质的主要看法
1.“中国的历史性水域”说。此说法早有历史。有学者提出,断续线内水域构成相当于中国内水的“历史性水域”。也有学者提出,断续线内群岛水域以外的水域属于中国的“特殊历史性水域”,但其并未视此水域为中国的领土。
2.“类似于中国的专属经济区及大陆架”说。这种说法并非指断续线内水域属于中国依据《公约》所主张的专属经济区和大陆架,而是指中国所主张的历史性权利,类似于一国在其专属经济区和大陆架中的主权权利和管辖权,故而断续线内水域的地位类似于中国的专属经济区和大陆架。
2009年,中国政府在其外交照会中提出“中国对南海诸岛……相关海域及其海床和底土享有主权权利和管辖权”,并附上了南海断续线图。有国外学者将这种“主权权利和管辖权”主张同南海断续线图相结合,认为中国是对断续线内所有水域主张此种权利,由此出现了“类似于中国的专属经济区及大陆架”说孙乐欣。“南海仲裁案”仲裁庭实际上也提出了此说。当然,这些国外学者及仲裁庭只是认为中方的立场当属此说,进而寻找理由反对此说,并否定中国的历史性权利。
3.“公海海域”说。前述反对“类似于中国的专属经济区和大陆架”说的国外学者和仲裁庭提出,断续线内的大部分水域当属公海,南海周边国家有权对其主张专属经济区。例如,在“南海仲裁案”中,仲裁庭认为,《公约》1994年生效之前的海洋主要划分为领海和公海,中国早期在断续线内水域的活动均基于公海自由原则,故而中国并未建立过历史性权利。
(二)“类似于中国专属经济区和大陆架”说及“公海海域”说不合理
1. 对于“类似于中国的专属经济区和大陆架”说,我们认为:首先,国外学者及仲裁庭对此说的推理过程不合理。主权权利和管辖权是基于一国陆地领土所延伸的专属经济区和大陆架制度产生的。历史性权利与领土主权的延伸无关,而是基于一国的历史巩固和积累的过程产生的。因此,主权权利和管辖权与历史性权利属于两种完全不同的权利体系,两者无法等同。在前述中国的照会中,“相关海域”应当指中国基于岛礁所主张的专属经济区和大陆架,而非线内全部水域,中国在“相关海域”的主权权利和管辖权也仅限于专属经济区和大陆架。
其次,此说与中国在断续线内水域之历史性权利的内涵不符。根据此说法,中国对线内的渔业及油气资源均享有专属历史性权利东港宋老六,这种“专属性”的论断明显有悖于“中国和其他南海周边国家共享渔业资源”的结论,而有关“油气资源”的论断则超出了中国历史性权利的内容。
历史性权利的内容需要根据历史事实以及当时的国际法来判断,而无法直接套用如今的海洋法规则。从历史角度讲,中国没有昔日开采、利用南海油气资源的事实,故而中国的历史性权利不涉及油气资源。由于存在断续线与南海海底地形特征相符的观点,有学者认为,断续线与大陆架划界相关,并体现了中国对油气资源的历史性权利主张。这种分析不符合当时的国际法,因为在1947年,大陆架制度尚处于提出阶段,大陆架划界问题更无从谈起,当时的中国政府在划定断续线时,可能采纳了海底地形特征作为科学依据,却无意使断续线成为大陆架界线。鉴于中国主要在南海上覆水域享有历史性捕鱼权等历史利益,断续线应当主要是为了区隔上覆水域。况且,沿海国对大陆架的权利是固有的,其不取决于有效或象征的占领或任何明文公告,而历史性权利的建立则通常要由权利国宣称行使特定的权利。有学者认为,大陆架的“固有”属性是有意针对历史性权利的。因此,一国对其大陆架的权利不能也不需要通过历史性权利取得。
2.对于“公海海域”说,我们认为:第一,公海当中的自然资源应当由所有国家共有,某单个国家无权通过划线来区隔公海。断续线具有区隔海域空间的效力,这说明南海海域不同于公海。第二,公海自由原则主要是指海洋不受任何国家主权的控制、可自由航行并对所有国家开放资源。据此邪灵秘录,世界各国在公海海域应当享有同等的权利义务。但在断续线以内,仅南海周边国家利用其中的渔业资源,其他国家只享有航行自由,而且相较于其他南海周边国家,中国又在此水域居于主导地位。因此,世界各国在断续线内水域的权利义务划分明显不同于公海指险套。
(三)自成一体的“历史性水域”说较为合理
历史性权利主要指一国长期并持续性地在某水域(或陆地)行使主权或进行捕鱼和航行,并获得利害关系国的容忍后形成的所有权或捕鱼权、航行权。其中历史性所有权主要指领土主权。历史性捕鱼权及航行权不是领土主权,而是针对水域中的渔业资源及航行功能,此项权利之相关问题大多数是随着公海海域转化为他国管辖海域而产生的。此外,国际社会还存在特殊的历史性捕鱼权,此项权利拥有专门供其适用之水域,中国的历史性捕鱼权便是如此。
“历史性水域”主要指一国有效且持续性地行使与其所主张的历史性权利相对应的管辖权,并得到利害关系国容忍的水域,此种水域可与《公约》规定的海域并行不悖。此概念的得出主要归因于历史性权利与“历史性水域”之间的关系。一国享有上述一般性历史性捕鱼权及航行权的水域未构成“历史性水域”。但一国享有历史性所有权的水域则属于国际社会常见的“历史性水域”,此水域构成一国领土,故而其地位类似于内水和领海。但是,其又不同于内水和领海。内水和领海以陆地领土和海岸线(领海基线)为基础而拥有较为统一的划定规则,上述“历史性水域”若按照此规则,则其部分或全部水域不构成一国内水或领海,但其却因历史性所有权而构成该国领土的水域。基于历史性所有权对此种“历史性水域”的形成所起的决定作用,此水域可称为依附于所有权的“历史性水域”。但“历史性水域”的类型不仅限于此。断续线内水域并非由中国行使历史性所有权,而是与中国的历史性所有权密切联系,并由中国享有特殊历史性捕鱼权韦勒斯拉纳,这种内涵足以使此水域构成自成一体的“历史性水域”。
1.自成一体“历史性水域”的成立符合自然国际法。因具备国家惯常行为和法律确信,国际社会存在与历史性权利相关的国际习惯法。但此国际习惯法并不完善,其仅是认可了依附于所有权的“历史性水域”,未对其他类型的“历史性水域”作出规定,对于未作规定的事项,我们不能直接得出合法或不合法结论,而是应当根据自然国际法并结合实际情况作出判断。
前已述及南海海域与中国领土之间不可分割。基于古代时期中国的宗主国地位,其实际上有实力对大面积的南海海域建立历史性所有权。但中国一向以亲和政策对待其他藩属国,在南海海域同时对他国具有一定经济价值的情况下,中国采取了允许这些国家分享南海渔业资源的措施,使得南海成为了专门为周边国家行使历史性捕鱼权的水域,并以之后的断续线为界。正因如此,断续线内水域才具有了上述内涵。此时,若中国提出断续线内水域构成中国自成一体的“历史性水域”印钞厂招聘,此主张应符合自然国际法上正义、公平及和谐等原则,并能够让南海周边国家实现各得其所、不偏不倚的状态而得以成立。
2.断续线内水域与《公约》规定的海域并行不悖。根据《公约》第10条及第15条的规定,依附于所有权的“历史性水域”应得以尊重。与此种“历史性水域”相同,其他类型的“历史性水域”也当应具有此种法律地位。若某水域应受《公约》调整,成为一国的内水、领海或专属经济区,其自然不能成为“历史性水域”。
断续线内水域专门为南海周边国家实施历史性捕鱼权所用,这种特殊性与专门性已构成相关区域性习惯法的内涵之一。基于这种区域性习惯国际法与《公约》调整完全不同的海洋权益,两者应当并行不悖,《公约》无法调整断续线内水域,而是允许此水域与《公约》规定的海域并存。
3.断续线内水域具备“历史性水域”的构成要件。联合国秘书处在其《包括历史性海湾在内的历史性水域法律制度》中提出“历史性水域”的构成要件为,“一国行使有效的管辖权”、“管辖权行使的持续性”以及“其他国家的容忍”。其中,一国行使的“管辖权”应当与其所主张的权利相对应王悦鑫。
在断续线内水域,与中国的历史性权利相对应,中国政府有效并持续性地实施了主导管辖权,这种管辖权已获得其他南海周边国家的容忍。
因此,断续线内水域可构成自成一体的“历史性水域”,但其不同于前述其他学者所称的“历史性水域”。首先,此水域不构成中国的领土。其次,按照下文的论证,中国的“历史性水域”可能无法按照其他学者的说法,在“群岛水域”以外得以保留。
三、水域性质的协调
《公约》生效后,中国在断续线内主张专属经济区和大陆架,其他南海周边国家也提出了相同的主张,并由此而产生了争端。对此,线内水域性质的如下协调可为中国日后的谈判提供思路。
(一)断续线内上覆水域基本保留中国自成一体的“历史性水域”
如前所述,《公约》生效后,其理论上应当与中国历史性权利之相关区域性习惯国际法并行不悖地适用于南海,在未经南海周边国家一致同意的情况下,《公约》不调整中国的“历史性水域”。当然,经这些国家一致同意,《公约》也可以取代此区域性习惯国际法,进而调整中国的“历史性水域”。
如前所述,由于断续线主要区隔了南海上覆水域。因此,中国的“历史性水域”主要指断续线内上覆水域。根据《公约》的规定,在此水域,能够使《公约》取代原有的区域性习惯国际法的,主要是基于陆地领土产生的内水、领海及专属经济区制度罗卡定律。断续线内的岛礁全部属中国所有。就中国来说缅娜,其依据这些岛礁主张内水、领海及专属经济区的方式有两种,一种是基于对各岛礁单独划定的领海基线,一种是基于洋中群岛直线基线。选择保留中国的“历史性水域”,实际上是考虑用前一种方式来确保上述并行不悖关系的落实,其中的逻辑关系以及中国应作出此种考虑的理由如下:
1.洋中群岛直线基线理论上会大范围地扩大中国的专属管辖海域,并使《公约》取代原有的区域性习惯国际法,但在实践中,这种方式本身便存在困难。
有学者主张借鉴群岛国在群岛外缘划定直线基线的方式,对南海诸岛划定洋中群岛直线基线。但中国并非群岛国,其洋中群岛直线基线内的水域应属本国的内水,其他国家未经中国同意不得航行进入此水域,而只能在领海享有无害通过权。此外,基于洋中群岛直线基线,中国所主张的专属经济区会占据断续线内绝大部分水域,且其他南海周边国家原有的历史性捕鱼权可能会被中国的专属捕鱼权所排除。上述从理论上可能会改变原有的航行自由以及他国历史性捕鱼权的做法,鞠兴浩实际上是在用《公约》大幅度地修改原有的区域性习惯国际法,而且这种修改明显不利于其他南海周边国家。此时,若中国欲寻求这些国家同意这种修改,其可能无法再在专属经济区以外的剩余水域主张历史性权利和“历史性水域”,而是可能要允许其他南海周边国家的专属经济区跨越断续线,并与这些国家的专属经济区进行划界,从而使《公约》完全取代原有的区域性习惯国际法。
鉴于洋中群岛直线基线有利于扩大中国专属海域的面积,其自然应当成为中国的首选。但上述水域性质的协调只是理论上的应然状态,在实践中,洋中群岛直线基线这一方式本身就可能会因困难重重而无法落实,理由如下:
第一,虽然有学者提出,洋中群岛划定直线基线符合国际习惯法,但也有学者认为,只能根据《公约》的规定,允许群岛国划定群岛直线基线。可见,大陆国划定洋中群岛直线基线的法律依据还存在争议。
第二,群岛国之群岛基线内的水域构成群岛水域,大陆国洋中群岛直线基线内的水域应属本国的内水。根据《公约》的规定,群岛水域允许他国的群岛海道通过权以及传统捕鱼权等存在。但在内水,他国未经同意不享有上述任何权利,故而参照群岛国的做法,大陆国会获得比群岛国还多的权利,这种结果难免会引起其他国家的质疑。
第三,《公约》第47条规定了诸多划定群岛直线基线的技术要求,例如“基线内的水陆面积比例应在1:1到9:1之间”等,但由于自然原因卢秀蓝,中国所划定的洋中群岛直线基线可能难以达到上述要求,诸如已经划定的西沙群岛直线基线便是如此。
第四,虽然中国理论上拥有对断续线内所有岛礁的领土主权,但实际的状态却是,其他南海周边国家侵占了中国的诸多岛礁。若中国的做法受到这些国家的效仿,这些国家对本国侵占的中国岛礁划定群岛基线,并据此主张专属管辖海域,这只会加剧南海争端。
2.对各岛礁单独划定领海基线的方式,既有上述并行不悖的理论基础作支撑,又更具可行性,还可维护中国本已占有优势的海洋权益。
若中国对各岛礁单独划定领海基线,中国应当根据《公约》第121条的规定主张领海和专属经济区,并首先确定哪些属于能够维持人类居住或本身经济生活,从而能够拥有专属经济区和大陆架的岛屿,哪些属于不符合此项条件,而只能拥有领海的岩礁等。在南海诸岛中曾国猷,除了太平岛等极少数岛屿符合条件以外,其他绝大多数岛礁均无法主张专属经济区和大陆架。而且,太平岛理论上能够主张的专属经济区面积最大值为43万平方公里,而实践中,由于该岛面积过小且开发有限,其只能被赋予有限的“适当海域”。就断续线内200多万平方公里水域而言,中国所主张的领海以及所拥有的专属经济区只占小部分。
专属经济区的设立不妨碍世界各国的航行自由,且在小范围的专属经济区内,若中国的专属捕鱼权与他国的历史性捕鱼权产生冲突,相关国家可通过协商解决。通过限制本国专属经济区的扩展,中国基本不会影响其他国家的历史性捕鱼权。此时,若中国要求他国将专属经济区限定在断续线以外,并提出在线内继续适用原有的区域性习惯国际法,这种较为公平的解决方案自然易被他国所接受芝华士18年,从而实现中国的“历史性水域”与适当面积之专属经济区的并存。
基于对各岛礁单独划定的领海基线,虽然中国无法主张大面积的内水和专属经济区绝代侠医,但通过洋中群岛直线基线扩大内水和专属经济区的做法,仅限于理论层面,而缺乏可行性,故而对各岛礁单独划定领海基线不会给中国造成任何实质上的损失。此外,对沿海国而言,专属经济区的价值主要在于其所富含的渔业资源。若中国能够保持原有的“历史性水域”,其仍可在前述大面积的渔场享有历史性捕鱼权,而不会丧失对渔业资源的优势。因此,中国在必要时可对单独划定各岛礁领海基线的方式予以考虑。
(二)海底区域主要由南海周边各国的大陆架和国际海底区域构成
此结论具有理论与实践两方面的原因:
1.根据断续线内海底地形地貌,南海周边各国仅能主张小部分的大陆架,其余大部分海底区域应为国际海底区域。
由于区域性习惯国际法主要调整上覆水域,故而海底区域应当主要由《公约》来调整。《公约》第76条规定“沿海国的大陆架包括其领海以外依其陆地领土的全部自然延伸,扩展到大陆边外缘的海底区域的海床和底土,如果从测算领海宽度的基线量起到大陆边外缘的距离不到200海里,则扩展到200海里的距离”、“大陆边包括沿海国陆块没入水中的延伸部分,由陆架、陆坡和陆基的海床和底土构成,它不包括深洋洋底及其洋脊,也不包括其底土”。很多学者据此认为,沿海国至少可以主张200海里的大陆架,这实际上是对《公约》的误解。
为了照顾大陆架狭窄国家的利益,《公约》作出了沿海国大陆架不足200海里时,可扩展至这一宽度的规定。但在实践中,世界各国大陆架的地质地理情况非常复杂,难以用单一的标准来确定自然延伸不足200海里的大陆架外部界限。例如,有的国家在陆基之外存在大片可供大陆架扩展的陆地沉积物,如印度和斯里兰卡。有的国家陆坡狭窄陡峭,并直接过渡到了另一侧为深海盆地的海沟或者海槽,从而导致本国的大陆架无法扩展,如菲律宾向西侧的大陆架。还有相邻或相向国家之间的大陆架被中间的海槽分割成了两部分,从而导致一国不足200海里的大陆架应以此海槽为天然界线,如日本在东海的大陆架。因此,200海里的最小宽度只是《公约》对大陆架制度的一种理论假定恺撒暴龙兽。在实践中,不足200海里大陆架的扩展还应基于当地的地质地貌来确定,不可能明明没有大陆架或者已经进入其他海底范畴,还要以扩展到200海里的宽度一概而论。
当然,在大陆架划界实践中,很多大陆架分界线并非是仅按照海底地质地貌来确定的。划界行为本身会涉及诸多复杂的因素,例如在“圣皮埃尔和密克隆案”中,仲裁庭需要对当事国的大陆架及其上覆水域进行单一划界,张保国此时海底地质地貌便无法发挥决定性作用。但在“突尼斯和利比亚大陆架划界案”中,在仅是确定大陆架的界线时,争端当事国以及国际法院便充分肯定了地理构造的重要作用。同时,对于中国来说,冲绳海槽属于中日大陆架的天然分界线也是中国在“东海大陆架划界案”中应充分利用的。
与大陆架划界不同,单方面确定沿海国不足200海里的大陆架外界线的行为,并未涉及诸多复杂因素,此时海沟和海槽等地质构造更应当发挥主导作用。因此,《公约》在提出不足200海里的大陆架可以扩展至此宽度时,未考虑到这些情况,这不仅体现了其立法技术上的严重缺陷,还容易造成实践中各国大陆架主张的混乱和争端。
针对《公约》第76条的缺陷,最为符合国际法原理与国际社会客观现实的解释应当为,沿海国不足200海里的大陆架理论上可以扩展至此宽度,但实践中还应综合考虑海底地质地貌等情况,在不涉及划界时,沿海国大陆架进行扩展的前提是,大陆边外缘以外还存在大陆沉积物,而且这种扩展不能进入深洋洋底及其洋脊,若存在使大陆架的自然延伸突然断裂的地质构造,则大陆架应以此地质构造为界。
通过国内学者所绘制的地图可知,南海海底东北侧、东侧及东南侧陆地领土的水下自然延伸极为陡峭,几乎全部在断续线以外的位置被地质突然陷落形成的马尼拉海沟、南沙海槽等阻断,这些海沟及海槽的另一侧为深海盆地,故而该区域未达200海里的大陆架应以这些海沟及海槽为界萧景鸿,而不存在可扩展的空间。南海西侧的大陆架虽坡度较缓,但几乎也因海底地质构造的突然陷落而在断续线附近中断。南海西南侧及南侧的巽他大陆架较宽,甚至部分已超出了200海里,但能够延伸进入断续线的面积却较小。就中国来说,若选择对各岛礁单独划定领海基线的方式,那么中国除了根据《公约》第2条的规定,可将本国对南海岛礁领海的主权及于此海域的海床和底土以外,还可基于符合《公约》第121条规定的极少数岛屿主张大陆架,但同样由于这些岛屿没入水中的大陆架不存在可扩展的空间,中国所拥有的大陆架宽度也不足200海里。按照《公约》对海底区域的划分,除了各国的小部分的大陆架以外,断续线内剩余的大部分海底区域会成为国际海底区域。
2.相较于“共同开发”政策,断续线内设置南海周边国家的大陆架及国际海底区域的方式更具可行性,并符合中国争先开发南海油气资源的现实利益。
针对南海争端,中国提出了“搁置争议,共同开发”政策。但由于此政策未被其他南海周边国家正确理解和接受,也未被落实到国际法律文件中,其实际效果并不理想,也不适合成为解决南海争端的主要方式,中国海洋争端解决政策的重心应在于划界这类路径上。
若海底区域划分为大陆架及国际海底区域,虽然中国无法主张大面积的大陆架,但其同时拥有充分的理论依据,将其他南海周边国家的大陆架限定在断续线附近,从而导致可供各国开发的国际海底区域面积较多。这种较为公平的结果易被南海周边国家所接受并落实,从而成为化解南海争端之更为可行的路径。
相较于“共同开发”政策,其他南海周边国家大陆架和国际海底区域的设置还更为符合中国的现实利益。因为,目前的“共同开发”政策并未约束其他南海周边国家对油气资源的单方面开发,反而束缚了中国对油气资源的利用。对此,中国需要由“共同开发”转向“自主开发”。根据上述设置,中国可实现在国际海底区域及本国大陆架的“自主开发”。
当然,若设置国际海底区域,此区域的开发将不再由南海周边各国来决定,而是由国际海底管理局决定,其中的油气资源也将成为人类共同继承的财产,这种局面看似对中国不利。但笔者认为,对于中国来说,南海油气资源的开发由国际海底管理局决定的情况,要比此类资源表面上由南海周边各国决定,实际上却被他国单方面擅自开发的局面更为公平。而且,国际海底区域的深度对勘探开发技术的要求极高,而目前真正掌握这种技术的国家并不多,故而这种区域的设立并不代表所有国家都可争先开发其中的资源。中国开发国际海底区域的技术已远超出其他南海周边国家,并达到了世界领先水平,借助本国在南海拥有诸多岛礁的地缘优势,中国有把握在日后的油气资源竞争中抢占先机。因此,中国可对这种方式予以考虑。
在《中国关于在南海的领土主权和海洋权益的声明》中,中国同时主张“历史性权利”以及“专属经济区和大陆架”。本文提出“历史性水域”说的最终目的并非是对断续线内水域冠以“历史性水域”的名称,而是欲通过澄清此说背后断续线内水域的特征和内涵,来反驳否定中国历史性权利的“公海海域”说等,从而为中国的历史性权利主张奠定理论基础。
《公约》生效后,鉴于划定洋中群岛直线基线的方式陷入困境,中国可基于《公约》与原有区域性习惯国际法之间的并行不悖,通过对各岛礁单独划定领海基线的方式实现中国专属经济区和历史性权利的并存。在断续线内海底区域,沿海国不足200海里的大陆架的扩展需综合考虑海底地质地貌等情况。基于此,中国可主张断续线内海底区域由南海周边各国的大陆架以及国际海底区域构成,并由此摆脱“共同开发”的束缚,从而加大对南海油气资源的开发力度。




罗国强,武汉大学珞珈特聘教授,武汉大学国际法研究所博士生导师,国家“万人计划”青年拔尖人才。
刘晨虹,武汉大学国际法所2015级博士生。
注:
1 囿于公众号篇幅限制,本文注释从略;
2 封面图片来自网络。